Logros: Productos Inherentes al Proyecto
Periodo Setiembre 1996 - Setiembre 2001

Resultados del PRT1
Predios Catastrados y Saneados

SITUACION DE LOS TITULOS PRESENTADOS A REGISTROS
A SETIEMBRE DEL 2001

Situación de los Títulos Presentados a Registros a Septiembre del 2001

Diagnóstico de la titulación agraria en el Perú

No se puede hacer una evaluación del estado de la titulación agraria en el Perú, sin hacer un alto para revisar lo que ha venido sucediendo en este campo durante las últimas décadas. El régimen de la propiedad rural es un tema que ha merecido la atención del Estado Peruano de manera permanente. En efecto, la titulación agraria y las distintas regulaciones que ha tenido la tenencia de la tierra en nuestro país, han significado parte importante de la política social y económica de los gobiernos.

Hasta la década del sesenta la distribución de las áreas agrícolas en el Perú tenía como característica fundamental la concentración de la tierra en muy pocos propietarios (se calcula que el 90% de las tierras de uso agrícola eran de propiedad de apenas el 5% de los propietarios). Por otro lado, la situación social en el campo venía siendo cuestionada desde distintos frentes, dada las terribles condiciones de vida a las que se encontraban expuestos los campesinos.

En este contexto, el 24 de junio de 1969, el gobierno presidido por el General Juan Velasco Alvarado promulgó el Decreto Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria. Las características principales de la Reforma Agraria fueron las siguientes:

a. Fue de carácter masiva, afectando no sólo a los grandes latifundios, sino también a la mediana e incluso pequeña propiedad.

b. Eliminó el mercado de tierras agrícolas; se estableció que la propiedad de la tierra no era transferible.

c. Se eliminó la inversión de empresas con fines de lucro en el agro, promoviéndose la creación de empresas asociativas, bajo un régimen de propiedad colectiva.

d. Se instauró un régimen colectivista en la propiedad agraria, a partir de la creación de las SAIS y CUAS.

Con el fin del gobierno militar y la se promulgación de la Constitución de 1979 se inició un proceso que ha determinado un evidente cambio de modelo que continua hasta nuestros días. El gobierno de Fernando Belaunde Terry promulgó la llamada Ley de Desarrollo Agrario (Decreto Legislativo Nº 002), que entre sus normas más saltantes permitía la parcelación de las unidades agrícolas en favor de campesinos individuales, parcelándose con ello gran cantidad de las tierras que habían sido adjudicadas a las empresas asociativas durante la Reforma Agraria. Como consecuencia de este proceso, la composición de la propiedad agraria cambio dramáticamente, prevaleciendo la pequeña propiedad o minifundio.

A partir del año 1990 empezó a liberalizarse la propiedad de la tierra mediante dispositivos legales orientados a generar un mercado de tierra, atraer inversión, permitir la libre transferencia de propiedades y culminar los procedimientos de adjudicación y titulación.

El 30 de julio de 1991 se emitió el Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, que derogó el Decreto Ley N° 17716 y dispuso culminar las acciones de catastro y titulación para la inscripción de los predios rústicos de todo el territorio nacional que fueron adjudicados en la reforma agraria.

Asimismo, con fecha 13 de setiembre de 1991, se promulgó el Decreto Legislativo N° 667, Ley del Registro de Predios Rurales, que reguló el procedimiento aplicable para la formalización de los predios de propiedad del Estado -áreas reformadas- y los de propiedad de particulares -áreas no reformadas-,.



Mediante la Octava Disposición Complementaria del Decreto Ley N° 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, del 27 de noviembre de 1992, se creó El Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. El PETT es una institución especializada del Ministerio de Agricultura, que asumió dentro de sus responsabilidades las funciones de la ex Dirección de Tenencia de Tierras y Estructura, el Programa Nacional de Catastro (PROCNAC) e integró el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal (PRODACC).

El PETT se creó como un proyecto dentro del marco de la reforma institucional del Sector Público Agrario, básicamente con el objeto de realizar las acciones necesarias para impulsar y perfeccionar la titulación y el registro de los predios rurales expropiados y adjudicados durante la vigencia de las normas contenidas en Texto Unico Concordado del Decreto Ley N° 17716, complementarias y conexas; culminando los procedimientos de adjudicación y titulación que habían quedado inconclusos. Además de realizar la titulación de los predios de propiedad del Estado y lo que adjudique o transfiera con posterioridad a la vigencia del Decreto Legislativo N° 653.

Con la promulgación de la Constitución Política del Perú de 1993, se marcó la orientación hacia el mercado y la promoción de la inversión privada en el sector agrario; así se estableció que el Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario y, garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualesquiera otra forma asociativa.

La Constitución Política de 1993, sirvió de contexto a la dación de la Ley N° 26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas promulgada con fecha 17 de julio de 1995, conocida mayoritariamente como "Ley de Tierras". Esta ley marcó un giro radical en la normatividad que rigió la vida del agro nacional desde los años de la reforma agraria, fundamentalmente por la eliminación de las restricciones que lo limitaban. Su objetivo fue alentar la inversión privada en el sector agrario, eliminando la restricciones que impedían a los inversionistas orientarse a la agricultura. Fue modificada por las Leyes N° 26570, 26597, 26681.

Posteriormente, con fecha 15 de agosto de 1996, se expidió el Decreto Legislativo N° 838, mediante el cual se facultó al Ministerio de Agricultura para que adjudique en forma gratuita los predios rústicos de libre disponibilidad del Estado, en zonas de economía deprimida, a partir de los 2000 metros sobre el nivel del mar; su reglamento fue aprobado por Decreto Supremo N° 018-98-AG. Esta norma estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2000, actualmente se viene trabajando un proyecto de norma que regule el tratamiento legal de los predios rústicos en general.

En este entorno, y con el propósito de fortalecer y apoyar la culminación del proceso de Reforma Agraria - asignada al PETT mediante la titulación-, el 08 de mayo de 1996 el Estado Peruano suscribió el Contrato de Préstamo N° 906/OC-PERU con el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, para la ejecución del Proyecto Titulación y Registro de Tierras - PTRT a cargo del Ministerio de Agricultura a través de la Unidad de Ejecución del Proyecto, con la participación del PETT, la SUNARP y el INRENA en calidad de organismos subejecutores. El PETT tenía a su cargo los componentes de Regularización Predial y Catastro; la SUNARP, el registro de los predios rurales y el Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA, la administración y monitoreo de los recursos naturales.

Más adelante, a inicios de su etapa de implementación, el PTRT amplió sus objetivos hacia la generación de las condiciones para el desarrollo de un mercado de tierras rural, ágil y transparente, mediante el saneamiento físico-legal de la propiedad de todos los predios rurales, la modernización del catastro rural y el sistema único y automatizado de registro de la propiedad rural.

En los últimos años el mayor problema de la propiedad agraria ha sido la falta de titulación. En efecto, a partir de la década del 80 se ha venido produciendo un fuerte proceso de parcelación de la tierra agrícola, el mismo que no ha venido acompañado de la respectiva formalización legal de la tenencia de la tierra. De acuerdo a III Censo Nacional Agrario del año 1994, la situación de las tierras agrícolas, respecto a si se cuenta o no con un titulo de propiedad es la siguiente:



Desde distintas perspectivas ideológicas y económicas, se ha considerado que uno de los factores mas importantes para el desarrollo de la vida y de la economía campesina es la titulación de la tierra agrícola. Así, en los últimos años el Perú ha devenido de un régimen de gran propiedad privada (Pre reforma), a un régimen colectivista (reforma), para llegar al día de hoy a una estructura de propiedad agraria que tiende a la propiedad privada, pero con una gran participación del minifundio.

Programa de Titulación
Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural -PETT
Unidades catastrales a formar

Fuente: DCR
Elaborado por la Oficina de Planificación - PETT
Titulos a entregar a los beneficiarios

Fuente: OER's,
Elaborado por la Oficina de Planificación - PETT
Proyecto Especial del Titulación de Tierras y Catastro Rural -PETT
Programación de metas para el año 2002: Ver Gráfico

Proyecto Especial del Titulación de Tierras y Catastro Rural -PETT
aAvance de metas físicas al I trimestre del 2002

Fuente: OERs, DCR
Elaborado por la Oficina de Planificación - PETT

Un mercado de tierras es un sistema en el cual el recurso "tierra" se encuentra económicamente regulado por el mercado, es decir, por la oferta y la demanda. Sin embargo, el desarrollo de este mercado no se produce por si solo, hay una serie de elementos que van a facilitar o trabar su desarrollo. En el Perú el mercado de la tierra tiene las siguientes características:

a. Tendencia al Minifundio

Como se puede apreciar, una de las características mas saltantes de la tierra agraria es su pequeña extensión, pues la mayoría de las parcelas tienen una superficie menor a las 10 hectáreas.

b. Mercado de transferencias incipiente

Los siguientes gráficos muestran que el mercado de transferencias de propiedad de tierras agrícolas es muy limitado. En efecto, el primer gráfico muestra que apenas el 27% de las unidades agropecuarias han sido adquiridas por sus dueños a partir de contratos de compra-venta con terceros, lo que significa que estamos ante un mercado de tierras en estado incipiente. La mayor cantidad de las adquisiciones de unidades agrícolas se han realizado a partir de la herencia, es decir en transferencias que no generan mas valor y que, según se sabe, muchas veces no llegan a formalizarse legalmente. La gran mayoría de los propietarios "por herencia", no cuentan con un titulo de propiedad y por lo tanto se encuentran fuera del mercado.

Por otro lado, cuando analizamos las distintas formas de adquisición de tierras en relación a la superficie agropecuaria involucrada, podemos ver que la incidencia de las adquisiciones por medio de compra-ventas aumenta hasta un 39%. Esto demuestra que la mayor concentración de transferencia por compra-venta se produce en las unidades agropecuarias más extensas. De ello se deduce que la primera de las características de nuestro mercado de tierras (Tendencia al Minifundio), influye directamente en el poco desarrollo del mercado de transferencias.

c. Falta de titulación

No puede existir un mercado de tierras que funcione si no se cuenta con propiedades saneada, es decir, titulada y debidamente registrada. En efecto, la acreditación del derecho del propietario garantizará tanto la explotación del bien por parte del propietario y dará seguridad a las personas que adquieran dicho derecho en el futuro.

Como se puede apreciar, en el Perú apenas el 17% de las unidades agropecuarias cuentan con un titulo debidamente saneado y registrado (el 27% de la superficie agrícola). Esta es probablemente la mayor limitante al desarrollo de nuestro mercado de tierras, mientras no contemos con nuestros predios debidamente saneados, nuestro mercado de tierras se mantendrá en un estado de desarrollo incipiente.

Por otro lado, no sólo es necesario contar con propiedades tituladas y registradas; es necesario también que los predios sean adecuadamente titulados y que los datos consignados en el documento y en el registro correspondan a la realidad. Los títulos de propiedad no siempre coinciden con la realidad, lo cual constituye una seria limitante. Por ello es necesario que la titulación venga seguida de un adecuado proceso de saneamiento físico-legal y del desarrollo de un catastro de tierras.

El catastro es un mecanismo de información sobre la ubicación y características de las tierras que constituyen un elemento importantísimo en la generación de un mercado de tierras, pues brinda información relevante, a la que de otro modo seria muy difícil acceder.

Por otro lado, es importante que los programas de titulación y las reglas para legalizar las transferencias, no incluyan mecanismos que generen costos de transacción muy altos. En efecto, los altos costos de transacción de los mecanismos tradicionales de titulación y de transferencias han generado que grandes sectores de propietarios no accedan a su titulación y que muchas transferencias se realicen de manera informal.

La existencia de un mercado de tierras que funcione adecuadamente sería un elemento generador de desarrollo económico y, por tanto, derivaría en un aumento del bienestar general de la sociedad. En efecto, la libre transferibilidad de las tierras tiene un efecto fundamental en la asignación eficiente de este importante recurso, dado que permite que estas sean transferidas a favor de las personas que mejor uso les puedan dar.

Efectos De La Titulacion Para Los Agricultores

La titulación de las tierras agrícolas busca favorecer fundamentalmente a los agricultores, pues se entiende que el contar con la seguridad jurídica que da un titulo de propiedad les permitirá acceder a una serie de ventajas que sin una propiedad saneada no podrían tener.

En primer lugar, los agricultores se benefician con un primer importante efecto: la seguridad en sus derechos. En efecto, el titulo de propiedad debidamente saneado garantiza para él y para su familia una seguridad respecto a su predio, lo que le permitirá no sólo explotar con tranquilidad su propiedad, sino también transferirla a titulo oneroso o gratuito y darla en herencia.

En segundo lugar, muchos campesinos no pueden acceder al crédito porque, debido a la falta de titulación, sus tierras no pueden ser hipotecadas. Actualmente, algunas ONGs especializadas en financiamiento rural vienen impulsando programas de crédito que utilizan garantías colectivas, sin embargo, si los productores agrícolas tuvieran una propiedad debidamente saneada que les sirviera como garantía, sería esperable que podrían acceder a un financiamiento mas barato y en mejores condiciones.

Por otro lado, contando con un titulo de propiedad los predios tienden a valorizarse mejor. Este efecto puede verse ligeramente atenuado actualmente debido a la recesión existente; sin embargo, es claro que una propiedad debidamente saneada valdrá mas que una propiedad no saneada en las mismas condiciones. Además, la existencia de gran cantidad de predios titulados promueve el desarrollo de un mercado de tierras que facilitará y promoverá las transferencias, lo que convertiría a la tierra en un activo mas liquido y, por lo tanto, con mayor valor efectivo.

Efectos Económicos De La Titulacion Para La Colectividad

La titulación de los predios agrícolas trae varios efectos positivos para la colectividad. En primer lugar, la existencia de una propiedad firme facilita que los propietarios asuman nuevos riesgos y facilita las inversiones en nuevas tecnologías. Es evidente que al contar con un derecho de propiedad saneado sobre la tierra, los propietarios podrán realizar inversiones sin temer que estas se vayan a peder, pues cuentan con un derecho de propiedad firme. Mientras exista incertidumbre, ningún productor razonable se verá estimulado a realizar inversiones significativas y a largo plazo.

En segundo lugar, la existencia de propiedades debidamente saneadas permite que el sector financiero formal se acerque al agro y financie estas nuevas inversiones. Evidentemente el crédito formal no va a llegar de inmediato y por el solo hecho de existir titulación; será necesaria la confluencia de una serie de factores que permitan que el crédito se vaya acercando al campo, como por ejemplo, mejoras en la productividad y calidad, aumento de las superficies cultivadas y utilización de economias de escala, etc.

En tercer lugar, al encontrarse debidamente saneadas las propiedades podrán ser objeto de transacciones legales, lo que colaborará con una mas eficiente explotación de los recursos, a partir de transferencias y paulatinos procesos de concentración de propiedad.

Finalmente, es importante que además de promoverse la titulación masiva de propiedades se realicen las reformas legales e institucionales que garanticen que las propiedades saneadas se mantengan en la formalidad.

De lo que se trata es que las sucesivas transferencias que se vayan produciendo se realicen de manera formal, para lo cual es necesario bajar los costos de transacción para realizar transferencias formales y que estas queden debidamente registradas, eliminar la burocracia excesiva, los engorrosos tramites, los largos plazos, las costosas tasas, etc.

Efectos De La Titulacion Respecto Al Acceso Al Credito

Uno de los problemas más saltantes del sector agrario lo constituye la falta de acceso al financiamiento. Es importante por lo tanto, eliminar las dificultades con las que se enfrentan los propietarios agrícolas para el acceso al crédito. Uno de los problemas que se puede identificar es precisamente la falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra. El siguiente cuadro muestra como el régimen de tenencia de la tierra influye en la obtención de créditos en el agro.

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, el régimen de tenencia de la tierra tiene un claro efecto en la obtención de las distintas clases de créditos. En efecto, la gran mayoría de los créditos otorgados a productores agrarios corresponden a aquellos que son propietarios privados de sus predios, en desmedro de aquellos que son arrendatarios de la tierra o que forman parte de una comunidad.

Por otro lado, es importante analizar cuales son las condiciones en que los productores agrarios han obtenido créditos. El siguiente cuadro nos muestra estas condiciones.

Se puede ver que, apenas un 9% de los créditos otorgados fueron garantizado con hipotecas sobre la tierra. El problema de ello es que las otras formas que se utilizan para acceder a financiamiento tienden a ser más onerosos, de menor plazo y por menores montos que el financiamiento que se puede recibir con una garantía hipotecaria. En diversas oportunidades el Estado y algunas organizaciones no gubernamentales son quienes han facilitado el acceso al financiamiento para el sector agrario; sin embargo, es necesario que el sistema financiero tradicional participe en mayor proporción en el mercado de crédito agrícola y para ello es necesario que los solicitantes cuenten con garantías que sirvan de colateral de los prestamos solicitados.

En ese sentido, la titulación masiva de predios agrícolas permitirá incorporar una gran cantidad de activos que podrán servir como colaterales al crédito, lo que facilitara el ingreso de entidades financieras al mercado agropecuario.

Es evidente, que la titulación de los predios agrícolas y su consiguiente efecto en la creación de un mercado de tierras debería facilitar la generación de un mercado crediticio en el campo. Sin embargo, no se puede pensar que el solo hecho de contar con un predio titulado que pueda servir de garantía hará que los propietarios agrícolas sean sujetos de crédito.

El acceso al crédito tiene una serie de determinantes, que van mas allá de contar con activos debidamente saneados que puedan servir como colateral del crédito solicitado, es necesario también que confluyan otros factores como la rentabilidad, flujo de ingresos adecuados, etc. En lo que concierne a la titulación, otro efecto positivo respecto al acceso al crédito lo constituye la posibilidad de promover la reconcentración de la tenencia de la tierra. Efectivamente, luego de la reforma agraria se ha venido produciendo un intenso proceso de subdivisión, lo que ha derivado en una severa tendencia al minifundismo.

Esta tendencia a la pequeña parcelación puede ser en parte revertida a partir de la asignación de titularidades claras y la promoción de una más razonable concentración de la tierra. Actualmente, aunque la cantidad de productores agropecuarios que solicitan crédito es bastante baja, el nivel de éxito en la gestión es también muy bajo, pues en promedio apenas el 5% de los productores que gestionaron un crédito pudieron acceder a él. Sin embargo, nótese que el mayor éxito en el acceso al crédito se produce en aquellos productores que cuentan con predios de superficies mayores.

Siendo el financiamiento un elemento importante para el incremento de la cantidad y la calidad de la producción, resulta evidente la necesidad de tender a una mayor concentración de la tierra, dado que a mayor tamaño de este activo, se tienen mayores incentivos para solicitar financiamiento y mejores posibilidades de conseguirlo.