Diagnóstico de la titulación agraria en el Perú
No se puede hacer una evaluación del estado de la titulación agraria en el Perú, sin hacer un alto para revisar lo que ha venido sucediendo en este campo durante las últimas décadas. El régimen de la propiedad rural es un tema que ha merecido la atención del Estado Peruano de manera permanente. En efecto, la titulación agraria y las distintas regulaciones que ha tenido la tenencia de la tierra en nuestro país, han significado parte importante de la política social y económica de los gobiernos.
Hasta la década del sesenta la distribución de las áreas agrícolas en el Perú tenía como característica fundamental la concentración de la tierra en muy pocos propietarios (se calcula que el 90% de las tierras de uso agrícola eran de propiedad de apenas el 5% de los propietarios). Por otro lado, la situación social en el campo venía siendo cuestionada desde distintos frentes, dada las terribles condiciones de vida a las que se encontraban expuestos los campesinos.
En este contexto, el 24 de junio de 1969, el gobierno presidido por el General Juan Velasco Alvarado promulgó el Decreto Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria. Las características principales de la Reforma Agraria fueron las siguientes:
a. Fue de carácter masiva, afectando no sólo a los grandes latifundios, sino también a la mediana e incluso pequeña propiedad.
b. Eliminó el mercado de tierras agrícolas; se estableció que la propiedad de la tierra no era transferible.
c. Se eliminó la inversión de empresas con fines de lucro en el agro, promoviéndose la creación de empresas asociativas, bajo un régimen de propiedad colectiva.
d. Se instauró un régimen colectivista en la propiedad agraria, a partir de la creación de las SAIS y CUAS.
Con el fin del gobierno militar y la se promulgación de la Constitución de 1979 se inició un proceso que ha determinado un evidente cambio de modelo que continua hasta nuestros días. El gobierno de Fernando Belaunde Terry promulgó la llamada Ley de Desarrollo Agrario (Decreto Legislativo Nº 002), que entre sus normas más saltantes permitía la parcelación de las unidades agrícolas en favor de campesinos individuales, parcelándose con ello gran cantidad de las tierras que habían sido adjudicadas a las empresas asociativas durante la Reforma Agraria. Como consecuencia de este proceso, la composición de la propiedad agraria cambio dramáticamente, prevaleciendo la pequeña propiedad o minifundio.
A partir del año 1990 empezó a liberalizarse la propiedad de la tierra mediante dispositivos legales orientados a generar un mercado de tierra, atraer inversión, permitir la libre transferencia de propiedades y culminar los procedimientos de adjudicación y titulación.
El 30 de julio de 1991 se emitió el Decreto Legislativo N° 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, que derogó el Decreto Ley N° 17716 y dispuso culminar las acciones de catastro y titulación para la inscripción de los predios rústicos de todo el territorio nacional que fueron adjudicados en la reforma agraria.
Asimismo, con fecha 13 de setiembre de 1991, se promulgó el Decreto Legislativo N° 667, Ley del Registro de Predios Rurales, que reguló el procedimiento aplicable para la formalización de los predios de propiedad del Estado -áreas reformadas- y los de propiedad de particulares -áreas no reformadas-,.
Mediante la Octava Disposición Complementaria del Decreto Ley N° 25902, Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, del 27 de noviembre de 1992, se creó El Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. El PETT es una institución especializada del Ministerio de Agricultura, que asumió dentro de sus responsabilidades las funciones de la ex Dirección de Tenencia de Tierras y Estructura, el Programa Nacional de Catastro (PROCNAC) e integró el Proyecto Especial de Desarrollo Cooperativo y Comunal (PRODACC).
El PETT se creó como un proyecto dentro del marco de la reforma institucional del Sector Público Agrario, básicamente con el objeto de realizar las acciones necesarias para impulsar y perfeccionar la titulación y el registro de los predios rurales expropiados y adjudicados durante la vigencia de las normas contenidas en Texto Unico Concordado del Decreto Ley N° 17716, complementarias y conexas; culminando los procedimientos de adjudicación y titulación que habían quedado inconclusos. Además de realizar la titulación de los predios de propiedad del Estado y lo que adjudique o transfiera con posterioridad a la vigencia del Decreto Legislativo N° 653.
Con la promulgación de la Constitución Política del Perú de 1993, se marcó la orientación hacia el mercado y la promoción de la inversión privada en el sector agrario; así se estableció que el Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario y, garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualesquiera otra forma asociativa.
La Constitución Política de 1993, sirvió de contexto a la dación de la Ley N° 26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas promulgada con fecha 17 de julio de 1995, conocida mayoritariamente como "Ley de Tierras". Esta ley marcó un giro radical en la normatividad que rigió la vida del agro nacional desde los años de la reforma agraria, fundamentalmente por la eliminación de las restricciones que lo limitaban. Su objetivo fue alentar la inversión privada en el sector agrario, eliminando la restricciones que impedían a los inversionistas orientarse a la agricultura. Fue modificada por las Leyes N° 26570, 26597, 26681.
Posteriormente, con fecha 15 de agosto de 1996, se expidió el Decreto Legislativo N° 838, mediante el cual se facultó al Ministerio de Agricultura para que adjudique en forma gratuita los predios rústicos de libre disponibilidad del Estado, en zonas de economía deprimida, a partir de los 2000 metros sobre el nivel del mar; su reglamento fue aprobado por Decreto Supremo N° 018-98-AG. Esta norma estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2000, actualmente se viene trabajando un proyecto de norma que regule el tratamiento legal de los predios rústicos en general.
En este entorno, y con el propósito de fortalecer y apoyar la culminación del proceso de Reforma Agraria - asignada al PETT mediante la titulación-, el 08 de mayo de 1996 el Estado Peruano suscribió el Contrato de Préstamo N° 906/OC-PERU con el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, para la ejecución del Proyecto Titulación y Registro de Tierras - PTRT a cargo del Ministerio de Agricultura a través de la Unidad de Ejecución del Proyecto, con la participación del PETT, la SUNARP y el INRENA en calidad de organismos subejecutores. El PETT tenía a su cargo los componentes de Regularización Predial y Catastro; la SUNARP, el registro de los predios rurales y el Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA, la administración y monitoreo de los recursos naturales.
Más adelante, a inicios de su etapa de implementación, el PTRT amplió sus objetivos hacia la generación de las condiciones para el desarrollo de un mercado de tierras rural, ágil y transparente, mediante el saneamiento físico-legal de la propiedad de todos los predios rurales, la modernización del catastro rural y el sistema único y automatizado de registro de la propiedad rural.
En los últimos años el mayor problema de la propiedad agraria ha sido la falta de titulación. En efecto, a partir de la década del 80 se ha venido produciendo un fuerte proceso de parcelación de la tierra agrícola, el mismo que no ha venido acompañado de la respectiva formalización legal de la tenencia de la tierra. De acuerdo a III Censo Nacional Agrario del año 1994, la situación de las tierras agrícolas, respecto a si se cuenta o no con un titulo de propiedad es la siguiente:
Desde distintas perspectivas ideológicas y económicas, se ha considerado que uno de los factores mas importantes para el desarrollo de la vida y de la economía campesina es la titulación de la tierra agrícola. Así, en los últimos años el Perú ha devenido de un régimen de gran propiedad privada (Pre reforma), a un régimen colectivista (reforma), para llegar al día de hoy a una estructura de propiedad agraria que tiende a la propiedad privada, pero con una gran participación del minifundio.